Le médiateur territorial est un des derniers nés de la famille de la médiation si l’on se réfère au texte qui l’a institué, en 2019, en France mais un des plus anciens si l’on remonte à ses origines scandinaves, c’est-à-dire celle de l’Ombudsman mis en place en Suède, en 1809. C’est tout l’intérêt de la première partie de l’ouvrage de Dominique Gely, intitulée « Comprendre la médiation territoriale » de resituer ce médiateur territorial sur un plan historique. Ce détour historique permet de mieux comprendre ses spécificités par rapport aux autres formes de médiation. En effet, le médiateur territorial est le digne héritier de l’Ombudsman scandinave mais aussi après une lente « maturation française» (p.19) de sa version francophone avec la création en 1973 du médiateur de la République. Il est à souligner que l’auteur, en quelques pages, dresse un panorama très explicatif de ce renouveau de la médiation non seulement en France mais aussi à l’étranger. Il rappelle qu’il faut rechercher les origines de ce nouveau médiateur dans les expériences de la ville de Paris (1977), de Bordeaux (1995), de Quimper (1997)… dont la fonction fut exercée au départ pas des élus municipaux. Il faudra attendre le début des années 2000 pour que les départements, comme celui de la Seine-Saint-Denis, en 2009 ou encore les régions comme celles de l’Ile-de-France en 2012, se dotent de médiateurs.
L’auteur aborde aussi les raisons de ce renouveau de la médiation, notamment dans les collectivités territoriales qui seraient liées au mouvement de décentralisation depuis 1982, mais aussi à l’évolution des rapports entre les administrés et les collectivités territoriales. Il insiste particulièrement sur « l’inflation des recours » (p.34) car les requêtes représentaient « un volume de 20 000 affaires par an, en 1970, contre plus de 172 000 en 2019 et plus de 231 000 en 2019 » (p.34). En bon connaisseur de la médiation, il souligne qu’il ne faut pas réduire la médiation au seul moyen de « diminuer l’arriéré du contentieux administratif, mais que « l’action du médiateur a pour objectif in fine d’obtenir un meilleur résultat que celui auquel des administrés et les collectivités pourraient escompter à l’issue d’une procédure contentieuse administrative. » (p.36). C’est surtout le développement consacré à la question de la recherche de l’équité, qui m’apparaît intéressant à souligner. En effet, cette notion a surtout été mise en avant par les médiateurs de la République, notamment Paul Legatte, et elle devrait l’objet d’une plus grande attention de la part de l’ensemble des médiateurs surtout dans nos sociétés de plus en plus judiciarisées. Il rappelle à juste titre que « l’équité obéit à un but d’individualisation en mettant au centre l’administré et sa situation et non uniquement les droits positifs » (p.37).
La deuxième partie, ayant pour titre « Déployer la médiation territoriale » (p.41) peut s’apparenter à un véritable guide pratique dans la mesure où l’auteur donne de précieuses indications et informations sur l’implantation et la mise en œuvre de cette nouvelle institution que constitue le médiateur territorial. Ainsi, pour aider les collectivités territoriales à définir le champ d’intervention de ce médiateur, l’auteur donne des exemples de délimitation du champ de compétence « police des immeubles en ruine et des établissements recevant du public, voirie, assainissement, éclairage public, propreté… » (p.45). L’auteur aborde aussi la question de l’impartialité du médiateur territorial, car dans le passé il existait une certaine confusion, notamment lorsque les médiateurs comme celui de Paris, étaient des élus encore en fonction. Il consacre tout un chapitre à la question de la désignation et du statut du médiateur territorial et comme lui, on peut regretter que le législateur soit resté dans un flou notamment sur la qualification et les compétences dont devrait faire preuve la personne postulant à cette fonction de médiation. Pour pallier ce manque, l’auteur donne un certain nombre de références juridiques tirées du Code de justice administrative ou de la charte éthique des médiateurs dans les litiges administratifs, qui devraient aider les collectivités territoriales dans le choix du médiateur. Pour mettre fin à la confusion du passé entre les fonctions d’élus et de médiateurs, l’auteur rappelle, à juste titre, les différentes incompatibilités liées à la fonction de médiateur, tout en regrettant que certaines collectivités aient préféré « ignorer le cadre législatif de 2019 et maintenir ou nommer un médiateur, membre de l’assemblée délibérante » (p.71). Dans son ouvrage, l’auteur insiste sur la nécessité de conforter l’indépendance du médiateur par l’adoption d’une « charte déontologique/éthique » ou d’un « règlement intérieur » tout comme « le principe de confidentialité » (p.56). Pour mettre en œuvre cette indépendance, il donne des informations très pratiques, comme l’instauration d’un budget, la mise à disposition d’un local, d’un personnel propre à la médiature…
Toujours sous un plan pratique, l’auteur donne des indications précieuses sur les modalités de saisine du médiateur territorial en abordant, par exemple, le cas des « personnes morales » ou encore celui des « mineurs ». Il souligne aussi la nécessité pour les collectivités territoriales de réfléchir sur une éventuelle délimitation de la saisine du médiateur comme celles relatives aux « marchés publics » ou à « la gestion des ressources humaines » (p.82). Enfin, dans le dernier chapitre, l’auteur aborde la question du traitement des litiges par le médiateur et par voie de conséquence du processus de médiation. Sur ce dernier point, il souligne que « l’article L 111-24 du CGCT autorise le médiateur de définir librement les modalités du déroulement des médiations qu’il conduit » (p.92). Aussi, pour aider les collectivités territoriales, mais surtout les futurs médiateurs, à structurer le processus de médiation, l’auteur avance un certain nombre de recommandations sur « les différentes étapes du traitement » (p.92), en indiquant que « le médiateur conduit une phase de reformulation », mais qu’il joue aussi un « rôle de traducteur » et qu’il doit « s’employer à remettre les deux parties sur un pied d’ égalité ».
Enfin, l’auteur considère que « le médiateur assumera une fonction de levier ». Il reconnaît que « la symbolique du levier est forte » et que celui-ci doit être « utilisé qu’avec précaution ». Toutefois, on ne peut pas partager cette « symbolique du levier, car elle risque d’être mal interprétée et elle reste trop conforme à l’idée d’un médiateur de type Ombusdman , comme l’ancien médiateur de la République. Dans le même sens, il convient d’ajouter la question du « rapport annuel du médiateur territorial » (p.61) dont la publication est une des spécificités de cette figure de médiateur. Ce rapport ne retrace pas simplement son activité, mais il peut comporter aussi des propositions d’amélioration du fonctionnement de la collectivité comme le lui permet l’article L. 112-24 du CGCT.
En conclusion, on peut regretter que dans ce dernier chapitre sur le traitement des litiges, l’auteur n’ait pas esquissé une approche du processus de médiation plus conforme au modèle idéal-type de la médiation, comme celui défendu dans les autres champs de la médiation. Cette approche aurait permis de conforter cette évolution d’une fonction d’Ombudsman vers celle de médiateur et de rapprocher les identités entre les différents types de médiation. Elle aurait ainsi contribué à réduire ce flou conceptuel qui entoure toujours la notion de médiation. Cette critique faite, on ne peut que conseiller la lecture de cet ouvrage qui s’apparente à un véritable guide pratique et facile à lire, à destination aussi bien des collectivités territoriales que des futurs médiateurs territoriaux.
Jean-Pierre BONAFE-SCHMITT
Le 5/01/2022
Lettre des Médiations 