Dominique Bourg :Vous avez été un des trois membres de la commission désignée par le gouvernement français pour lui remettre un rapport destiné à éclairer sa décision quant au sort à réserver au projet d’un nouvel aéroport au Nord de Nantes, à Notre-Dame-des-Landes. Les deux autres membres étaient Anne Boquet, membre du corps préfectoral, et Gérard Feldzer, ancien pilote de ligne et ancien directeur du Musée de l’air, spécialiste de sécurité aérienne et réputé pour être proche de Nicolas Hulot. Je vous demanderai de bien vouloir vous présenter et de rappeler les grandes lignes de votre parcours.

Michel Badré : A l’issue de ma formation d’ingénieur j’ai d’emblée choisi de travailler dans le domaine de l’environnement. Après j’y suis toujours resté et par goût et par conviction parce qu’il y avait des enjeux. Quand je dis que je suis toujours resté, j’ai d’abord passé 25 ans à l’Office national des forêts, les pieds dans la glaise, et ensuite les 15 dernières années de ma vie administrative au ministère de l’environnement. A la fin de cette période, j’ai été amené à mettre en place et à présider l’Autorité environnementale, une instance d’évaluation de la prise en compte des enjeux environnementaux au sein des grands projets et grands programmes. C’était une expérience passionnante. Elle m’a donné l’occasion en cinq ans de voir les 400 plus gros projets arrivés au stade de la déclaration d’utilité publique en France, entre 2009 et 2014. Et je précise que le projet de Notre-Dame-des-Landes, qui était arrivé au stade de la déclaration d’utilité publique en 2008, n’est pas passé devant l’Autorité environnementale, laquelle n’a été instituée qu’en 2009. Depuis 2014 je suis fonctionnaire retraité, mais je continue à m’intéresser à l’environnement au sein d’une association, Humanité et biodiversité, qui m’a désigné comme son représentant au Conseil économique social et environnemental.

Dominique Bourg : Pouvez-vous nous indiquer la façon dont vous avez été nommé et la manière dont les rapporteurs ont commencé leur travail ?

Michel Badré : Je ne connaissais pas particulièrement le dossier. En 2017, durant la campagne présidentielle, le candidat Emmanuel Macron avait évoqué l’opportunité de désigner un médiateur pour sortir de la situation délicate de NDDL. Le nouveau gouvernement d’Édouard Philippe, en mai 2017, a décidé la mise en place d’une commission de trois médiateurs. J’ai été appelé au téléphone par le directeur de cabinet d’Élisabeth Borne, ministre des transports. Il se trouve que je l’avais déjà rencontré à plusieurs reprises. Il était directeur de Voies navigables de France quand je présidais l’Autorité environnementale. Plusieurs projets nous avaient été soumis et nous nous étions un peu accrochés, mais en même temps estimés. J’ai accepté tout de suite cette mission tout en sachant qu’elle serait compliquée. Je ne connaissais pas les deux autres membres et en réalité aucun de nous ne  connaissait les deux autres. L’une, Anne Boquet, était une préfète encore en activité à l’époque, je suppose proposée par le ministère de l’Intérieur. Le troisième était Gérard Feldzer, connu de beaucoup de monde, mais non de moi alors. Il a été nommé en tant que spécialiste du domaine de l’aéronautique. Ancien pilote d’Air France, ancien directeur du Musée de l’air et ami de Nicolas Hulot.

Lorsque notre triple nomination a été annoncée, dans les derniers jours du mois de mai, la réaction immédiate de Bruno Retailleau, président du Conseil régional des Pays de Loire et président du syndicat mixte aéroportuaire, structure support chargée de piloter les études sur le projet, a été de mettre en cause la légitimité de notre commission. Deux de ses membres, déclarait-il, sont de parti pris ; et non la troisième, ce qui n’était guère sympathique pour elle. Pourquoi ? Parce que le premier est ami de Nicolas Hulot, et le second membre d’une association dont le président d’honneur est Hubert Reeves qui s’était autrefois déclaré contre le projet de NDDL. Une réaction reprise par d’autres élus et par la presse.

Dominique Bourg : Le lecteur appréciera la logique de cet élu de la République : « Vous ne partagez pas mon propre parti pris, donc vous n’êtes pas neutre … ». Et bien sûr avant même de prendre connaissance de quelque méthodologie que ce soit de votre part.

Michel Badré : Cette entrée en matière nous a au bout du compte été utile : il est normal que les experts aient un avis personnel, mais c’est la procédure d’expertise qui doit être rigoureuse et objective. La critique à notre égard nous a d’emblée incités à une grande rigueur et à chercher dans cette affaire des points d’expertise solides, où l’on pouvait départager le vrai du faux. Ces points n’emportent pas la décision par eux-mêmes, laquelle reste politique. Mais il nous revenait de proposer des éléments solides pour une décision qui ne relevait pas de notre légitimité. Et tout au long de notre mission nous avons été attentifs à ne pas aller nous-mêmes sur le terrain de la décision. Notre méthode devait être rigoureuse, tout ce que nous avancions devait être public pour être soumis au débat, tout devait être argumenté. Donc au bout du compte ce soupçon initial nous a conduits à la plus grande clarté possible.

Dominique Bourg : Comment avez-vous pris connaissance du dossier ?

Michel Badré : J’ai oublié avant d’aborder ce point, d’indiquer qu’en plus des trois membres, la commission comportait une quatrième personne, Emmanuel Constantin, un jeune ingénieur des mines, qui nous a beaucoup aidés et a réalisé un énorme et excellent travail.

La première chose que nous avons faite c’est de rassembler toute la littérature sur le sujet via Internet, le ministère, comme la direction de l’aviation civile, etc. Il était intéressant d’être également attentif à ce qui ne figurait pas dans ces documents communiqués.

On a parlé de NDDL dès 1965 via le préfet d’alors. La zone d’aménagement différé date de 1973. Le département a acquis depuis cette époque de 200 à 300 hectares par droit de préemption. Ensuite le projet est tombé en léthargie et était quasi oublié à la fin des années 1990. Le projet refait surface au début des années 2’000 à l’initiative de Jean-Marc Ayrault. Lors de son intéressante audition, acceptée sans réserve par lui dès le début de notre mission, alors que Bruno Retailleau avait refusé de nous voir, il nous a indiqué qu’à ses yeux NDDL était un projet d’urbanisme de la ville de Nantes, plus qu’un projet aéroportuaire. Compte tenu du dynamisme de la ville et de son taux de croissance plus élevé que celui de la plupart des autres grandes villes, il envisageait de grosses opérations immobilières de densification dans la partie Sud de la ville, et notamment un grand projet de réaménagement au lieu-dit « l’Ile de Nantes », au milieu de la Loire. Et l’actuelle maire de la ville Johanna Rolland, nous a tenu un discours similaire. Le projet de réaménagement de cette zone apparaissait contradictoire avec le développement du trafic de l’actuel aéroport de Nantes-Atlantique, pour une raison d’exposition au bruit consécutive au trafic aérien et à son augmentation. Le plan d’exposition au bruit leur paraissait devoir immanquablement empiéter sur la zone à densifier, au point de rendre cette opération d’urbanisme impossible. L’ouverture d’un nouvel aéroport en zone rurale très au Nord de l’agglomération apparaissait ainsi comme la condition sine qua nonau développement de cette aire urbaine, rendu lui-même nécessaire par l’essor de la ville.

Dominique Bourg : Information effectivement capitale.

Michel Badré : Je reviens à la suite. Il y a eu un débat public en 2002 et 2003, qui a été le premier débat public conforme à la révision par Dominique Voynet (loi Voynet 2002) de la loi Barnier de 1995 instaurant les débats publics. On a revisité ce débat qui ne parle que d’un projet aéroportuaire et donc nullement d’urbanisme. Le débat public a conclu que beaucoup de choses s’étaient dites, qu’il fallait en approfondir d’autres, et qu’il fallait donc continuer les études …. Vous connaissez la ritournelle puisque nous nous sommes rencontrés la première fois lorsque vous étiez commissaire d’une commission particulière du débat public (CPDP).

La phase suivante est la déclaration d’utilité publique datée de 2008. Le dossier de déclaration a été préparé en 2006 et 2007. Nous avons épluché les documents de l’enquête publique préalable à la DUP et avons eu accès à un autre rapport, non public, celui du rapporteur de la section des travaux publics du Conseil d’État. Dans son projet d’avis sur la déclaration d’utilité publique, il remarque que le dossier ne comporte pas d’aspect environnemental, et notamment rien en matière d’application de la loi sur l’eau, et donc rien sur les impacts d’un projet destiné à être implanté dans une zone humide, celle de NDDL. Ce qui me conduit à estimer qu’un tel dossier n’aurait pas été accepté par l’Autorité environnementale, qui a plusieurs fois recommandé dans ses avis, tous rendus publics, que de grands projets ayant des lacunes très semblables soient repris avant d’être mis à l’enquête publique, ce qui a été fait notamment pour l’un des projets du réseau de transport du Grand Paris. Le rapporteur lui-même affirme d’ailleurs que si ces aspects avaient été joints cela aurait pu conduire à une autre appréciation du dossier. Néanmoins, il donne un avis favorable à la déclaration d’utilité publique. La raison en est simple à ses yeux : le trafic aéroportuaire se situe déjà à l ‘époque à plus de 2,5 millions de passagers et, selon les affirmations du dossier, l’aéroport actuel serait saturé à 3,5. Il convient donc de résoudre ce problème, ce qui justifie la construction d’un nouvel aéroport. Or, je signale qu’en 2017 ce sont 5,5 millions de passagers qui ont transité par Nantes-Atlantique. Et c’est le même aéroport qu’au moment de la DUP. Le dossier avançait l’hypothèse selon laquelle il aurait fallu 40 millions d’investissements pour passer à 4 millions de passagers. Le dossier en question était donc passablement fragile, sur la justification principale de la DUP.

La DUP a été prononcée. En 2008, la même année, c’est l’arrivée à NDDL des premiers occupants sans titres, des « zadistes » comme ils seront appelés plus tard.

La phase suivante est la signature en décembre 2010 du dossier de concession qui a été passé entre l’État, avec un décret signé par le Premier Ministre d’alors, François Fillion, mais aussi quatre ministres, et Vinci. Un contrat établi pour 55 ans stipulant que Vinci est chargé de construire le nouvel aéroport de NDDL, de gérer celui de Nantes-Atlantique jusqu’à sa fermeture prévue en 2017 et, en prime, est aussi chargé de gérer l’aéroport de Saint-Nazaire, dédié principalement au fret. Ce même dossier comporte une clause de résiliation tout à fait curieuse, qui prévoit que si la résiliation intervient moins de deux ans après la mise en service du nouvel aéroport, le concessionnaire a droit à une indemnité calculée sur sa perte de recettes jusqu’à la fin de la concession, en 2065, avec un taux d’actualisation des recettes futures nettement plus bas que ce qui se pratique dans des cas semblables, ce qui conduit à majorer fortement le calcul de la perte de recettes cumulées. 

Dominique Bourg : C’est énorme ? Comment un tel contrat a-t-il pu être signé ? Bravo pour le souci de l’argent public !

Michel Badré : Il faut en effet souligner ici qu’on est dans un cas complètement différent de celui d’Ecomouv, constructeur des portiques destinés à la perception de l’écotaxe, souvent cité comme comparable. Pour Ecomouv, les investissements étaient déjà faits par le concessionnaire au moment de la résiliation, et il était normal de l’indemniser pour cela. Pour NDDL, en dehors de frais d’études d’un montant faible, aucun investissement n’était fait : on ne parle que d’une perte de recettes futures, sachant que l’aéroport de Nantes-Atlantique, compris dans la même concession, a eu une rentabilité très élevée depuis 2010. C’est d’autant plus vrai qu’aucun investissement important n’y a été fait par le concessionnaire puisqu’il était destiné à être fermé.

Personne n’a rien dit, n’a émis quelque critique. Par ailleurs le contrat a été signé sans que rien n’ait été entrepris contre l’occupation par les zadistes, qui empêchait pourtant tout début de réalisation.

Effectivement je ne peux que trouver cette affaire très surprenante.

Et force est de reconnaître que depuis la DUP de 2008 et jusqu’en 2017, tous les gouvernements successifs, de bords politiques opposés mais avec des Premiers ministres tous partisans résolus du projet, ont poussé à la réalisation du projet NDDL sans réexamen au fond du dossier, malgré les nombreux signaux d’alarme. Emmanuel Macron et Édouard Philippe à partir de 2017 étaient en revanche les seuls à ne pas avoir de passé dans ce dossier, ce qui leur a donné les mains libres pour une approche plus ouverte.

Je poursuis les étapes de la prise de connaissance du dossier.

2012, changement de gouvernement.

Dominique Bourg : Permettez-moi de rappeler qu’Eric Woerth, qui s’est récemment permis en commission parlementaire de critiquer la décision du gouvernement, notamment sur un plan pécuniaire, avait été ministre du budget du gouvernement de François Fillon de mai 2007 à mars 2010, date à laquelle il est devenu ministre du travail du même gouvernement, et que le décret approuvant la concession a été signé en décembre 2010 par son successeur au ministère du budget, François Baroin. Remarque toute personnelle, je trouve scandaleux que ce genre de personnage n’ait jamais de comptes à rendre …

Michel Badré : 2012, Jean-Marc Ayrault devient Premier Ministre et est encore plus favorable au projet que son prédécesseur François Fillon, pour la raison indiquée plus haut. Le ministre de l’intérieur, Manuel Valls décide de débarrasser le site des zadistes pour rendre possible la réalisation du projet et ordonne l’opération César. Elle est déclenchée en octobre 2012 et dure un mois. Personne n’a pu nous dire si l’opération a été arrêtée parce qu’elle ne marchait pas, ou en raison d’un ordre de Matignon ou de l’Élysée. Il faut admettre qu’une telle évacuation est très compliquée compte tenu de la configuration du lieu. Une des auditions les plus intéressantes que nous ayons organisées était celle avec le directeur général de la gendarmerie, qui nous a montré avec des arguments solides à quel point une telle opération était compliquée : 1500 hectares de bocage avec des routes dans tous les sens, etc., et une forte dissymétrie dans l’opinion publique entre l’usage de la force par des opposants violents, ou par des gendarmes chargés de les maîtriser : leur intervention est de toute façon très délicate.

Dans le même temps, en 2012, il se passe autre chose. L’État, la DREAL (direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement) et Vinci préparent la procédure suivante, à savoir l’autorisation au titre de la loi sur l’eau. Je rappelle que tout se situe en zone humide. Les deux maîtres d’ouvrage, Vinci pour l’aéroport et l’État représenté par le DREAL pour le morceau de route nationale prévue pour la desserte de l’aéroport, préparent leur dossier pour l’approbation au titre de la loi sur l’eau, qui nécessite un arrêté préfectoral, après enquête publique, pour chaque maître d’ouvrage. Il y a donc eu fin 2012 une enquête publique sur les deux projets d’arrêté comme il se doit. La commission d’enquête pour cette enquête publique a bien fait son travail. Son rapport évoque la nécessité de mesures de compensation pour l’impact sur les milieux aquatiques, mais reconnaît ne pas comprendre le dossier soumis en matière de compensation. Les auteurs du rapport rappellent judicieusement qu’une enquête publique a pour rôle a contrariod’informer le public, lequel public a fort peu de chances de mieux comprendre le dossier que les rapporteurs eux-mêmes. Ils soulignent encore qu’un des deux maîtres d’ouvrage est le principal conseiller du préfet pour prendre son arrêté final, et qu’il serait opportun en conséquence de faire expertiser tout ce dossier par une expertise indépendante. Soulignons le bon sens de cette commission d’enquête publique !

Que se passe-t-il ensuite ? A la suite de l’échec de l’opération César le gouvernement décide fin 2012 de créer une « commission du dialogue » avec deux sous-commissions : un collège d’experts chargé d’expertiser le dossier loi sur l’eau au vu des objections de la commission d’enquête, et un collège agricole chargé d’examiner les autres questions posées sur l’usage des terres. Le collège d’experts « loi sur l’eau » a très bien fait son travail. Le président de ce comité d’experts n’est pas contestable, il s’agit de Ghislain de Marcilly, membre de l’Académie des sciences et spécialiste reconnu en matière d’eau. Ce comité comportait aussi d’autres experts de renom. Son rapport est très solidement construit. Il affirme ne pouvoir valider le dossier mis à l’enquête publique, pour douze raisons, explicitement argumentées ; par exemple pour compenser, il convient de comparer l’état initial à la solution proposée, or l’état initial ne peut pas être validé. Ils rendent leur expertise au printemps 2013. Que se passe-t-il alors ? Le préfet envoie l’avis des experts à la DREAL pour avis. Les services de la DREAL, dans une note dont nous avons eu connaissance, conseillent au préfet de signer l’arrêté moyennant de légers aménagements apportés au dossier initial. Le préfet signe en décembre 2013 les deux arrêtés de la loi sur l’eau, pour l’aéroport et la route, avec seulement ces ajustements à la marge.

De 2013 à 2016, il ne se passe plus rien en matière de procédure. C’est la période où le Président Hollande déclare attendre que les contentieux soient purgés. Ce sera le cas pour tous, sauf un, majeur, qui restait non tranché fin 2017 : il s’agissait d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État, portant sur un jugement de la Cour administrative d’appel validant les arrêtés « loi sur l’eau » de 2013. La justification du pourvoi était de savoir s’il y avait des solutions alternatives à la construction de NDDL, ce qui pouvait remettre en cause la validité des arrêtés. Ce pourvoi, accepté par le Conseil d’État, devait être jugé courant 2018 si le projet avait été maintenu, et son issue au vu de notre rapport pouvait être considérée comme incertaine… Il y a eu de nombreux recours durant cette période, mais tous perdus. Ces 180 décisions de justice se sont déterminées, comme c’était normal, non sur l’opportunité du projet, mais sur le respect des procédures suivies : le constat, par une décision de justice, du bon respect d’une procédure ne démontre pas que le projet concerné est bon.

Je reviens un moment sur la commission de dialogue. Leur lettre de mission n’avait rien à voir avec la nôtre. Il leur était demandé d’éclairer les pouvoirs publics sur ce qu’il fallait faire pour faire passer le projet, et non d’examiner les différentes options possibles.

Dominique Bourg : Cela relève du gag !

Michel Badré : C’était le choix du gouvernement de l’époque. Alors que notre lettre de mission portait sur toutes les solutions envisageables, les arguments à l’appui des unes et des autres.

Toutefois, la Commission du dialogue n’a pas mal travaillé puisqu’elle a conseillé au gouvernement d’étudier aussi la solution alternative du réaménagement de Nantes-Atlantique.

Le gouvernement adresse alors, en 2013, une commande à la DGAC : Nantes-Atlantique peut-il être réaménagé ou non ? Réponse de la DGAC fin 2013, dans un rapport rendu public : oui on peut réaménager Nantes-Atlantique, mais ça va coûter plus cher que de construire un nouvel aéroport à NDDL. Il faut refaire toute la piste qui sinon ne supportera pas l’augmentation du trafic pressentie à l’horizon 2040 – 2050, et ce pour un coût de plus de 300 millions d’Euros ; il faut aussi refaire l’aérogare. Mais attention, si l’aéroport est réaménagé pour recevoir les trafics beaucoup plus importants prévus à cet horizon, les cartes de bruit restreignant l’urbanisme au Sud de l’agglomération nantaise seront deux fois plus étendues qu’actuellement. On retrouve ici le sujet envisagé plus haut avec Jean-Marc Ayrault sur la densification d’une zone importante au Sud de Nantes.

Une manière d’affirmer que c’était infaisable, ce que le gouvernement en déduit alors. Nous sommes fin 2013.

En 2014 et 2015, il y a par ailleurs un conflit entre Ségolène Royal ministre chargée de l’environnement, et Manuel Valls, devenu premier ministre. Ségolène Royal confie début 2016 une mission à l’instance d’inspection de son ministère dont la commande est de rechercher s’il y a des solutions alternatives. Les trois membres de la mission avaient six semaines en tout, et ils avaient pour ordre de n’auditionner personne, ce qu’ils ont fait. Quand nous les avons auditionnés, ils nous ont dit avoir eu beaucoup de difficultés à mener à bien leur mission dans ces conditions. La principale conclusion de leur rapport retenue par la presse était que le projet de NDDL était « surdimensionné ».

2016 toujours, décision de François Hollande, annoncée à l’occasion de la Conférence environnementale : la situation étant inextricable, nous allons demander son avis au peuple, dont nous exécuterons la décision. Certains de nos interlocuteurs nous ont dit que François Hollande était persuadé que le peuple dirait non au transfert à NDDL. Or, le peuple a dit oui.

Il a peut-être dit oui parce que le dossier d’information préparé par la CNDP en six semaines était très léger. La CNDP a repris comme telles les conclusions du rapport de la DGAC de 2013, sans aucun recul critique. Elles affirmaient, rappelons-le, que les conséquences sur le bruit seraient calamiteuses, et que le coût d’aménagement de Nantes-Atlantique serait très élevé. Le dossier était présenté d’une façon en apparence neutre, alors qu’il en ressortait une conclusion claire quant aux graves inconvénients de la réfection de Nord-Atlantique.

Mais en réalité, je ne suis pas certain que ce document ait été décisif. Le vote étant limité au département de la Loire-Atlantique, le taux de participation s’est élevé à plus de 50 % avec 55 % de votes favorables au transfert de l’aéroport à NDDL. Toutes les personnes auditionnées ayant abordé ce sujet nous ont affirmé que le point déterminant avait été la présence des zadistes. Une majorité de la population voulait faire partir les zadistes. Cela a dû suffire à déplacer quelques pourcentages de voix. Il y a eu des débats sur le périmètre départemental, sur la question posée, mais cela ne me paraît pas essentiel : c’est l’existence d’une « zone de non-droit », insupportable pour une majorité d’électeurs, qui semble avoir été l’argument déterminant, qui a fait basculer le résultat du vote en faveur du projet NDDL.

Voilà où nous en étions de la compréhension du dossier au 15 juin 2017, après avoir épluché tous les documents qui nous avaient été remis. Je me suis dit à l’époque que nous étions mal partis et je ne voyais aucune solution se dégager. Je voyais que nous étions avec l’aéroport NDDL dans un projet Trente Glorieuses, mais en même temps le bruit et les travaux de réfection de piste probablement nécessaires semblaient interdire l’alternative Nantes-Atlantique. A quoi s’ajoutaient le référendum et sa légitimité démocratique. Nous étions mal.

Dominique Bourg : A cette étape, on ne voit guère effectivement le ciel se dégager.

Michel Badré : C’est là qu’intervient le travail fait avec le jeune ingénieur qui nous épaulait. Nous avons décidé avec lui de parcourir à nouveau tous les dossiers en cherchant les points de controverse importants. Une dizaine de sujets seulement se sont imposés. Par exemple les cartes de bruit de la DGAC étaient radicalement différentes de celles de « l’’un atelier citoyen », collectif d’opposants au projet qui avait fait faire de nouvelles cartes de bruit par un bureau hollandais, et qui aboutissait à une empreinte sonore au sol à peu près deux fois plus petite. Ce qui, en cas de confirmation, changeait intégralement la donne. Un autre point concernait la prévision de trafic. Un troisième sur les mesures de compensation des impacts sur l’eau de NDDL. Etc. Nous avons alors recherché quels étaient les producteurs d’information et d’argumentation sur ces dix points de controverses. L’idée était de les auditionner, de confronter leurs analyses et de pouvoir éventuellement rapprocher leurs points de vue. Si nous n’y parvenions pas le projet était d’identifier un tiers expert nous permettant de construire alors notre argumentation propre. La méthode a très bien marché sur certains points et non sur d’autres.

Le premier point sur lequel cela a très bien marché était celui des prévisions de trafic. On est arrivé très vite à déterminer par consensus entre les experts, à très peu de choses près, le trafic à prendre en compte à l’horizon 2040-2050. Le chiffre de 9-10 millions de passagers s’est vite imposé. Il restait à savoir avec quels avions, gros ou moins gros, et vieux ou neufs, ce qui change du tout au tout l’empreinte sonore au sol. Il y a en effet une amélioration spectaculaire de la signature sonore des appareils, entre vieux et nouveaux. On est arrivé entre juin et juillet à une prévision de trafic et à une répartition par types d’avion validées par la DGAC et l’atelier citoyen évoqué plus haut. La DGAC a validé par mail notre tableau au mois d’août.

Ce sont en effet ces estimations dont nous avions besoin pour refaire les cartes de bruit et réévaluer le coût de la réfection de la piste de Nantes-Atlantique, et cette validation précoce était essentielle à la suite de nos travaux.

Nous avons pourtant reçu vers le 15 novembre un mail du directeur de la DGAC disant que nos prévisions de trafic étaient nettement trop basses. Quinze jours avant la fin de nos travaux, ce mail ne pouvait que vider de son sens tout le reste de nos évaluations sur le bruit et la piste. Je lui ai alors demandé si nous devions écrire dans notre rapport final que la DGAC nous avait communiqué deux types de prévision différentes, à trois mois d’intervalles. Les choses se sont arrêtées là.

Le travail de confrontation des expertises a été beaucoup plus difficile concernantl’application de la réglementation sur l’eau et les espèces protégées. Les représentants des deux maîtres d’ouvrage (dont la DREAL) et des associations naturalistes ont failli en venir aux mains, lors de la réunion de confrontation de leurs expertises. Nous avons arrêté la confrontation et décidé de nous débrouiller seuls. Et nous pouvions nous débrouiller seuls, à partir de toute la documentation disponible.

Le point le plus intéressant était celui des cartes de bruit. Là, nous avons cherché où était l’expertise. L’expertise était à la DGAC et leurs cartes de bruit remontaient à 2013. L’atelier citoyen, composé de nombre de bénévoles dont certains très pointus, avait publié de nombreux cahiers dont un cahier bruit et un cahier urbanisme, d’un niveau d’expertise très solide. Pour le bruit, il existe un logiciel universel pour produire les cartes de bruit. On y introduit différents paramètres d’entrée, comme les prévisions de trafic, les signatures sonores des avions, les atterrissages par le Nord ou le Sud, les vols nocturnes, etc., et le logiciel édite les cartes correspondant à ces paramètres. Le débat contradictoire entre experts portait donc sur la valeur des paramètres à retenir pour nos cartes, et nous avons tenu plusieurs réunions de travail avec la DGAC et les auteurs du cahier « bruit » de l’atelier citoyen sur ces choix de paramètre

Nous avons alors reçu une lettre extrêmement critique d’une association pro-aéroport-NDDL remettant en cause notre neutralité pour ne pas les avoirs invités aux réunions débattant de ces paramètres. On leur a écrit pour leur demander de nous faire connaître les expertises argumentées qu’ils avaient produites sur la question. Nous n’avons jamais reçu de réponse à ce courrier, et avons donc poursuivi nos travaux avec les experts identifiés.

Je remarque au passage que les meilleurs experts que nous avons rencontrés, concernant les cartes sonores, étaient dans l’atelier citoyen et la DGAC. Concernant l’urbanisme, ils étaient dans les collectivités et l’atelier citoyen : pour chaque thème, l’identification des experts les plus solides était à refaire.

Nous avons donc établi, en réunion contradictoire d’experts, les paramètres tenant compte du progrès en matière de bruit, des avions volant aujourd’hui et du taux de renouvellement réel des flottes aériennes, ce que n’avait pas fait la DGAC dans son rapport de 2013. Ces nouvelles cartes, établies pour nous par le service spécialisé de la DGAC, divisaient à peu près par deux la zone d’exposition au bruit par rapport aux cartes de 2013, et maintenait donc à peu près, sans augmentation, les contraintes d’urbanisme issues du plan d’exposition au bruit actuel datant de 2003 : l’augmentation de trafic était à peu près exactement compensée par le progrès sonore des avions. Ce qui changeait fondamentalement la donne. Ce qu’encore une fois la DGAC n’a pas contesté.

Dernier point sur lequel notre travail d’expertise a bien marché, c’est le problème du coût de réfection de la piste. Le cahier de l’atelier citoyen donnait un chiffre bas mais peu argumenté, qui ne suffisait pas à remettre en cause l’estimation de la DGAC. On a procédé à une confrontation, civile, de nos experts, sans résultat. On leur a donc demandé s’ils connaissaient des experts acceptés par les deux parties pour évaluer le coût de réfection. L’atelier citoyen nous a renvoyés à un expert belge, M. Bolle, pourvu d’un CV très solide. En France, la DGAC nous renvoyait logiquement vers les deux organismes techniques qui travaillent toujours pour le ministère en matière de grands travaux, le CEREMA et l’IFSTTAR. Je connaissais les deux directeurs de ces organismes. Conscients d’y jouer leur réputation, ils nous ont envoyé deux équipes d’ingénieurs très solides. Nous avons donc organisé selon les règles une expertise collective entre l’expert belge et l’IFSTTAR plus le CEREMA, en fixant très précisément le cahier des charges. Celui-ci comportait en premier lieu une série de sondages pour connaître l’état de la piste et celui du sol, ce qui n’avait pas été fait en 2013.

C’est lors des discussions préalables qu’un des experts du CEREMA m’a demandé si le rapport allait être public avec mention du nom des experts. Quand je réponds oui, il rétorque qu’il refuse de faire le travail. Il me dit qu’il ne veut pas que ses enfants aient des problèmes à l’école, que sa femme perde son travail. Vous avez deviné qu’il habitait Nantes. Les deux directeurs de l’IFSTTAR et du CEREMA ont alors décidé de signer en tant que tels le rapport sur l’évaluation du coût de réfection de la piste. Cette expertise collective a au bout du compte rendu un rapport très solide. Résultat, le coût était évalué à environ 100 millions d’Euros, sur la base d’une description précise et validée par la DGAC des travaux à refaire, et non au triple.

Vous comprendrez qu’avec les nouvelles cartes sonores et la réévaluation du coût de réfection mon moral soit remonté, quant à l’existence de solutions possibles autres que le seul projet de NDDL.

Un troisième argument revenait constamment, c’était celui du Lac de Grand Lieu, une importante réserve ornithologique très proche de l’aéroport actuel de Nantes-Atlantique. L’argument de sa protection était mis en avant par les partisans du transfert à NDDL, expliquant que l’aménagement de Nantes-Atlantique se heurterait à des difficultés environnementales majeures. Mais tout le monde se doutait que c’était un leurre. L’expertise que nous avons demandée au Muséum, organisme scientifique le plus qualifié et reconnu y compris au niveau européen pour la préservation du réseau Natura 2000, a confirmé qu’il n’y avait à cet égard aucun problème réel.

Dominique Bourg : C’est clair, les deux arguments forts qui interdisaient toute forme d’alternative tombent. Il y a bien une autre solution que la construction d’un nouvel aéroport à NDDL. 

Michel Badré : J’en viens directement maintenant à la phase de rédaction de notre rapport. Dans le rapport nous avons en conséquence écrit qu’il y avait deux options « raisonnablement envisageables ». C’était un coup de griffe implicite aux auteurs du rapport de présentation de  la DUP de 2008. L’expression « options raisonnablement envisageables » renvoie justement à la tâche des maîtres d’ouvrage devant justifier le choix d’une option plutôt qu’une autre, dans les directives communautaires sur l’évaluation environnementale. Aucune solution n’est parfaite : L’option Nantes-Atlantique présente le défaut de maintenir le bruit à son niveau actuel, ce qui n’est pas le cas de NDDL qui le reporte dans une zone peu habitée. En revanche l’impact sur l’étalement urbain de l’aménagement de Nantes-Atlantique est quasi-nul, contrairement à celui de NDDL. En outre, le coût général est nettement plus avantageux que celui de la construction d’un nouvel aéroport. Du point de vue de l’environnement, il n’y a pas de nuisances supplémentaires. En conséquence, c’est au gouvernement d’apprécier et de trancher, en intégrant aussi les aspects politiques et non techniques : suites de la consultation de 2016, devenir de la ZAD.

Nous avons été reçus à l’Élysée à peu près à mi-chemin de notre mission, et nous avons été reçus par la secrétaire générale adjointe de l’Élysée avec le conseiller technique environnement. Ils nous ont écoutés pendant deux heures environ avec beaucoup d’attention et en posant beaucoup de questions. J’ajoute, de façon générale, que nous n’avons jamais eu de pression d’aucune sorte. Édouard Philippe tout au début avait marqué soin intérêt pour l’option NDDL, tout en affirmant qu’il ne prendrait sa décision qu’au vu de notre rapport. C’est d’ailleurs ce qu’il a redit lors de son discours de présentation de la décision du gouvernement. Ce n’est qu’en se plongeant dans le dossier qu’il est revenu, selon ses propos, sur son sentiment initial. Lors d’une réunion intermédiaire, puis juste avant la présentation finale, nous avons rencontré Édouard Philippe et Élisabeth Borne et quelques autres personnalités. Je dois dire que lors de ces deux entrevues assez longues j’ai été frappé par leur écoute et la précision des questions que l’un et l’autre posaient. Je pense que l’un et l’autre ont formé leur opinion pour des raisons de comparaison techniques et de conditions de réalisation des deux options, et nullement pour des raisons environnementales de long terme. Est-ce que les questions environnementales et climatiques ont joué pour Emmanuel Macron, est-ce que Nicolas Hulot a fait valoir ces questions dans la décision, je n’en sais rien ? 

Dominique Bourg : Le discours de présentation de la décision du gouvernement Philippe a à cet égard été on ne peut plus clair. Et ce que vous nous apprenez permet de comprendre qu’il ne s’agit en rien de quelque posture pour écarter je ne sais quelles critiques provenant des Républicains, mais d’une simple reconnaissance de la démarche même du gouvernement, en tous cas de deux des trois ministres en charge du dossier.

Michel Badré : Risquer une quasi-guerre civile locale, beaucoup plus sévère et durable dans l’hypothèse NDDL, avec peut-être des morts, pour un projet construit sur des arguments contredits par l’expertise précise conduite, aurait été absurde. Alors la déclaration d’Eric Woerth le 28 mars devant la Commission des finances de l’Assemblée Nationale selon laquelle le gouvernement en renonçant à NDDL avait refusé une très bonne affaire et en avait privé les collectivités me parait complètement incompréhensible. Sans même parler des impacts sur la biodiversité auxquels certains élus restent malheureusement encore peu sensibles, le projet NDDL nécessitait un financement public d’environ 300 M€, contrairement à celui de l’aménagement de Nantes-Atlantique, pour traiter les mêmes trafics à l’échéance de 2040-2050. Quant aux clauses de rupture prévues par le contrat de concession entre l’État et Vinci, évoquées plus haut, elles justifient évidemment une négociation et non une application en l’état, au vu de leur caractère pour le moins atypique.

Dominique Bourg : On peut reprocher au gouvernement d’être technocratique, ce qui n’a guère de sens quand on renonce à un projet technocratique pour des raisons techniques, mais lui opposer une forme de gouvernement par le mensonge n’est guère reluisant.

Michel Badré : Prenons du recul. La première question qui se pose est celle de la place des enjeux environnementaux, climat et biodiversité pour faire simple, dans toute cette affaire : le fait est qu’ils ont été très peu présents dans les débats, ce qui interroge. L’autre question importante, pour l’ancien fonctionnaire légaliste que je suis, est celle de savoir jusqu’où la fin justifie les moyens, et jusqu’où l’État peut, et doit, exercer le « monopole de l’exercice de la violence légitime » qui lui revient, dans ses propres actions de porteur de projet confronté à des opposants. L’actualité depuis la décision gouvernementale de janvier confirme que cette question de la violence, et de la légitimité des positions prises par les uns et les autres, se pose sans arrêt dans cette affaire. Force est en effet de constater que sans les zadistes, sans des gens plus ou moins violents et en tous cas revendiquant des actions en marge de la loi, le projet de NDDL aurait été réalisé depuis longtemps. Pourtant, les décisions de justice n’ont fait que confirmer la régularité des procédures, mais non l’opportunité du projet. Nous ne sommes pas dans une « république des juges », qui décideraient à la place des politiques. Et les mêmes qui ont déclaré que ces décisions suffisaient à trancher le débat se seraient sans doute élevé avec force, non sans raison, si un jugement avait dit qu’il ne fallait pas faire NDDL, pour des raisons d’opportunité. En revanche, les conditions d’examen de la DUP de 2008 et des arrêtés loi sur l’eau de 2013, et l’argumentation de l’étude DGAC de 2013 sur l’aménagement de Nantes-Atlantique, comme les biais (notamment sur les coûts) du document d’information préalable à la consultation de 2016, ont sévèrement porté atteinte à la légitimité des actions de l’État face aux opposants au projet NDDL. Max Weber parle bien de « légitimité », pas de « légalité », à propos du monopole de la violence donné à la puissance publique. Cela dit, et quels que soient les critiques justifiées par ses modalités d’organisation et d’information, la consultation de 2016 était par son résultat très net l’un des rares, sinon le seul, élément de légitimité du projet NDDL, à mes yeux.

Même si notre mission de médiation est maintenant terminée, je continue à me poser en tant que citoyen la même question de l’usage de la violence, alors que la décision gouvernementale a complètement changé le contexte. Il me semble que les discours qu’on entend, souvent de la part de commentateurs très éloignés de la réalité du sujet, font un peu facilement abstraction de l’existence de quelques « ultra-violents », certes peu nombreux, mais s’opposant à tout retour à une situation de fonctionnement social apaisé. Les prises de position publiques très claires et à mon avis très courageuses des deux principaux leaders historiques des opposants au projet NDDL, respectivement co-président de l’ACIPA (agriculteurs) et co-présidente du CedPA (élus), appelant, sans aucune ambiguïté, à se désolidariser de ces actions violentes et à rentrer dans le cadre proposé par la préfète méritent attention. 

Dominique Bourg : Commençons par la question du référendum local, qui gêne à raison tout le monde. Force est cependant de constater qu’il s’est déroulé sur le fond d’un dossier tronqué, faussant la donne. Or, si l’on doit s’incliner face au jugement populaire, comment s’incliner vis-à-vis d’un jugement qui s’est exercé sur des informations erronées et incomplètes ? Le jugement populaire n’est pas magique et vaut au regard de ses conditions d’exercice.

Concernant le recours à la violence la question est toute différente. J’aurais tendance à dire que nous sommes dans une passe historique très particulière où se chevauchent deux formes de radicalité, sur fond de conflit entre deux légitimités. La première radicalité est on ne peut plus classique et je m’y sens pour ma part totalement étranger. Elle est politique au sens classique. Jusqu’à il y a peu, l’acceptation des règles de la démocratie formelle était largement partagée et le jeu donnait lieu d’un côté à une majorité et à une opposition appelées à prendre le pouvoir à tour de rôle, acceptant les règles électorales et, de l’autre côté, à des marges récusant le système, soit au nom de la lutte des classes et d’une certaine plasticité de la condition humaine, soit au nom du rejet de la République, soit au nom d’un nationalisme identitaire sourcilleux, etc. La seconde radicalité n’a rien à voir, en principe, avec la première. Elle est inséparable de l’idée selon laquelle l’économie de croissance nous conduit à ruiner les conditions d’existence biophysiques du genre humain, notamment.

Cette radicalité est d’ordre écologique et se situe sur un plan non pas exclusivement politique, mais civilisationnel. Elle prend appui sur un discours de légitimation mobilisant des foules d’analyses scientifiques mettant en lumière la non-soutenabilité de nos sociétés, aussi bien que des réflexions philosophiques et des choix de valeurs. Pour ma part, je me range à cette radicalité. S’y ranger n’a rien à voir avec l’adhésion au principe de la lutte des classes, ni avec l’attente de l’homme générique, pas plus qu’avec l’adhésion au principe de la royauté ou à une vision horriblement pessimiste de la condition humaine justifiant toutes formes d’injustice.

Or, force est de constater que ces deux radicalités se chevauchent désormais. Récuser en effet notre civilisation finissante conduit à une forme de marge. D’où nos zadistes empruntant aux modes d’expression classiques du gauchisme, alors qu’ils récusent en premier lieu la destructivité de l’économisme moderne et contemporain, étrangère aux modes antérieurs d’organisation de la société.

Et je ne peux que constater avec vous que sans leur comportement l’aéroport de NDDL aurait été construit

J’ajouterais que toute l’organisation de notre société, juridique aussi bien qu’économique, a été conçue pour permettre, au nom des libertés de produire et de commercer, droits humains fondamentaux, d’exploiter au mieux la nature et de maximiser la production de richesses matérielles. Et c’est ce modèle qui se heurte aujourd’hui aux limites planétaires. Or, on l’a vu encore avec la loi hydrocarbure, cet édifice empêche de prendre des mesures environnementales en accord avec nos savoirs scientifiques. Et si le juge constitutionnel avait eu à se prononcer, il aurait mis en avant les droits humains que nous venons de mentionner. Il ne fait d’ailleurs pas grand cas de la Charte de l’environnement, en dehors de l’article 7 sur le droit d’accéder à l’information et de participer, car proche des droits et libertés classiques. Il n’est donc pas étonnant que les zadistes opposent des communs, des propriétés communes, à une administration qui ne veut négocier que des droits individuels de propriété.

Pour clore cette accumulation, permettez-moi de citer l’article 3 de la Convention Cadre des Nations-Unies sur le Changement Climatique qui met parfaitement en lumière l’ordre symbolique qui sous-tend nos sociétés et leur interdit en conséquence de faire face aux menaces environnementales qui pèsent sur elles :

« Il convient d’éviter que les mesures prises pour lutter contre les changements climatiques, y compris les mesures unilatérales, constituent un moyen d’imposer des discriminations arbitraires ou injustifiables sur le plan du commerce international, ou des entraves déguisées à ce commerce. »

Il nous est impossible, me semble-t-il, de nous en sortir totalement sans quelque torsion, parfois sans quelque violence à prendre avec des pincettes. Mais les pincettes en question, et plus encore la légitimité écologique nous interdisent d’accepter le recours systématique à la violence, qui finit toujours par ruiner quelque fin que ce soit, quelque discours et valeur que ce soit. Je n’ai pas la moindre sympathie pour les diverses formes d’intimidation musclée, zadiste ou non, et comprend très bien les prises de position des acteurs que vous citez.

Michel Badré : Je ne suis pas d’une naïveté totale et n’ignore pas les rapports de force, mais je reviens juste sur le fonctionnement politique et notamment le référendum. Je suis assez sensible aux analyses de Rosanvallon pour qui dans de telles situations nous avons affaire à trois acteurs : au citoyen, à l’expert, et au politique, et chacun doit exercer pleinement sa responsabilité, sans se défausser ni déborder sur celle des autres. Et c’est à cette articulation qu’il convient de bien réfléchir. De mon point de vue, François Hollande a commis une faute en organisant ce référendum. Il s’est en quelque sorte défaussé d’une situation inextricable sur le peuple. Or, nombre de gens pensent qu’un référendum local, quasiment dans l’absolu, ne saurait être remis en question. Beaucoup de nos interlocuteurs nous ont affirmé que le peuple avait tranché et qu’il était inacceptable de revenir sur la décision sortie des urnes. Et vous-même en remettant le poids de la décision sur la qualité du dossier d’information, vous optez pour une position analogue.

Je crois au contraire qu’un référendum local exige que certaines conditions soient satisfaites.

Dominique Bourg : Je vous réponds. Je n’affirme pas qu’un référendum débouche nécessairement sur une bonne décision. Mais la décision n’en dispose pas moins d’une certaine légitimité. En revanche, lorsque le peuple est conduit à se déterminer sur des informations erronées ou incomplètes, et ce de façon évidente, la légitimité de la décision sortie des urnes en est d’autant affaiblie.

Michel Badré : Je ne remets pas en cause toute forme de référendum local. Le recours dans un village à un référendum local pour trancher entre deux formes d’aménagement de la place centrale me semble pertinent. On peut déterminer alors quelles sont les personnes concernées, les enjeux soulevés, rassembler toutes les informations à la fois et les donner à ceux qui votent, etc.

Mais avec NDDL le projet entraînait tout un faisceau de conséquences, sur Roissy, le climat, etc. Qui faire voter alors ? Le périmètre ne peut être circonscrit et la procédure est de ce fait inadéquate. Par ailleurs le processus de décision sur les grands projets est long et complexe, notamment parce qu’il implique des acteurs publics et privés, des études longues, des financements à mettre en place, etc. : à quel stade faudrait-il consulter ?

Dominique Bourg : Je comprends très bien et vous suis sur ce point. Je ne disais pas que la procédure du référendum local est systématiquement opportune, mais qu’elle ne l’est certainement pas à partir d’un dossier d’informations tronqué.

Terminons sur un point très important, la quasi absence de considérations environnementales, hors loi sur l’eau.

Michel Badré : FNE a été le seul de nos interlocuteurs qui a un moment abordé le sujet du climat. L’absence de ces questions a particulièrement été sensible, quoique de façon indirecte, à propos de l’évolution du trafic aérien dans la région nantaise. Remarquons au passage que l’augmentation du trafic est une conséquence directe de celle du trafic low-cost. Nous avons repris dans notre rapport les évaluations classiques sur l’évolution du trafic en espérant toutefois, qu’un jour des gouvernements prendraient le problème à bras le corps et notamment la contradiction entre augmentation du trafic et lutte contre le changement climatique.

Cela aurait paru fondé de se dire, pour agir en conformité avec l’accord de Paris, on va limiter la croissance du trafic à Nantes. Imaginons que nous y soyons parvenus ; alors les habitants de la région nantaise seraient allés prendre l’avion à Roissy ou à Bordeaux. Ce qui nous a conduits à écrire que nous restions pour les vingt ans à venir sur les prévisions de trafic admises généralement. Cette question ne peut être traitée que globalement, par les mécanismes économiques ou réglementaires qui sont connus (taxe carbone appliquée au kérosène, notamment). L’appliquer à un seul site n’aurait pas eu de sens : c’est ce que nous avons écrit dans notre rapport.

On aurait pu s’attendre à ce que, lors de nos entrevues avec le Premier ministre et les ministres de l’écologie et des transports, le ministre de l’écologie mît en avant les grands enjeux climat et biodiversité. Il ne l’a pas fait, en tous cas lors de ces réunions. Je ne sais pourquoi.

J’évoquerai pour finir un dernier point, notre visite sur la Zad, accompagnés d’un agriculteur opposant « historique » à NDDL. Nous avons par ailleurs rencontré le même jour d’autres agriculteurs qui n’avaient pas défendu les mêmes positions. Dans ces visites comme dans nos autres contacts, les tensions étaient palpables. C’est pourquoi nos recommandations pour le devenir des terres de la ZAD en cas d’abandon du projet de NDDL ont été de confier à l’État, représenté par la préfète, la gestion des terres post-aéroport, et non à la Chambre d’agriculture (dont les représentants, que nous avons vus, craignaient d’ailleurs manifestement d’être laissés seuls à gérer une situation très complexe). Plus précisément nous pensions que l’État devait être accompagné d’une sorte de comité de pilotage où auraient été présents les élus locaux, les organisations professionnelles agricoles (FNSEA et Confédération paysanne), et les associations environnementales représentées par FNE. L’Etat, propriétaire au moins provisoirement (avant rétrocession à certains propriétaires expropriés, et revente éventuelle à d’autres) était de toute façon responsable de l’allocation à court terme des terres aux différents utilisateurs demandeurs, quel que soit leur projet. Les tensions internes locales, évoquées plus haut, n’ont pas permis jusqu’ici une application pacifiée et complète de ce dispositif. Je continue à espérer que la préfète, dont beaucoup d’acteurs locaux ont salué comme je le fais ici le travail d’apaisement très important qu’elle a mené en alliant ouverture et fermeté, parviendra à mener à bien ce travail. (Extrait de lapenseeecologique.com du 29/04/2018)

Entretien à consulter sur http://lapenseeecologique.com/un-entretien-avec-michel-badre/